一、總體情況

新的條例主要有以下幾方面的總體特點(diǎn)：

第一，名稱及體例形式的變化。本次修改將法規(guī)名稱由原來的《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》修改為《上海市大氣污染防治條例》。條例可不再與特定的上位法的篇章結(jié)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)，立法形式更靈活，更全面，使法規(guī)內(nèi)容更貼合本市實(shí)際需要。

第二，條款數(shù)量大幅度增加。原辦法共七章五十三條，而本次通過的條例共設(shè)八章一百零八條，條文數(shù)翻了一倍，增幅達(dá)到103%。新增條文針對(duì)性較強(qiáng)，例如，法律責(zé)任一章新增三十五個(gè)條文，占新增條文數(shù)的六成以上（62.5%）；另一處新增條文集中的是第六章“長(zhǎng)三角大氣污染防治協(xié)作”，九個(gè)條款全部系新增。

第三，體現(xiàn)全社會(huì)共同責(zé)任。環(huán)境保護(hù)工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，關(guān)系到每個(gè)人的身體健康。單靠政府或者某一部門難以有效保護(hù)環(huán)境，需要全社會(huì)的共同參與。條例從政府、企業(yè)、社會(huì)（組織和公眾）三個(gè)層面，建立政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、公眾參與的大氣污染防治機(jī)制。強(qiáng)化政府在“環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境信息公開和環(huán)境應(yīng)急”等領(lǐng)域的責(zé)任。強(qiáng)調(diào)企業(yè)是大氣污染治理的責(zé)任主體，要求企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和治理技術(shù)，防止和減少大氣環(huán)境污染。發(fā)揮社會(huì)組織的作用，鼓勵(lì)和支持相關(guān)社會(huì)組織和個(gè)人參與大氣污染防治工作。

在分清政府、企業(yè)和社會(huì)各自責(zé)任的同時(shí)，對(duì)政府各部門的大氣污染防治職責(zé)作具體細(xì)化的規(guī)定。明確環(huán)保部門對(duì)本市大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)條例的組織實(shí)施。發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)信息化、規(guī)劃國(guó)土等部門負(fù)責(zé)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化工作。公安交通、海事等部門負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)動(dòng)車、船污染防治。建設(shè)、綠化市容、房屋等部門負(fù)責(zé)揚(yáng)塵污染防治。其他部門根據(jù)各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)的大氣污染防治工作。
第四，制度設(shè)計(jì)更注重可操作性。新條例直面環(huán)保管理和執(zhí)法中的具體環(huán)節(jié)。例如，為了更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前本市揚(yáng)塵污染，我們將本市過去在揚(yáng)塵防治方面的規(guī)定進(jìn)行了梳理，把核心制度綜合起來納入條例，并根據(jù)近年來實(shí)際情況予以完善，形成揚(yáng)塵污染防治新的依據(jù)。

二、條例主要的制度創(chuàng)新

（一）法律責(zé)任設(shè)置上凸顯“最嚴(yán)格”

為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，體現(xiàn)最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。條例以下六個(gè)方面對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行了加強(qiáng)：

一是大幅度提高罰款限額。加大處罰力度確有利于加強(qiáng)當(dāng)前的環(huán)境執(zhí)法及污染治理工作，條例在不違背上位法的前提下，大幅提高罰款限額，如將無證排污這一嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的行為的罰款幅度提高到五萬元以上五十萬元以下。

二是用足立法授權(quán)，規(guī)定按日連續(xù)處罰制度。新的環(huán)保法針對(duì)違法排污行為規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，大幅加重了環(huán)境違法者的法律責(zé)任，環(huán)保法還授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。條例充分運(yùn)用國(guó)家立法授權(quán)，規(guī)定了更嚴(yán)格的按日連續(xù)處罰制度，以營(yíng)造加大處罰力度的氛圍。

三是規(guī)定“雙罰制”，對(duì)大氣污染追究個(gè)人責(zé)任。對(duì)違法單位的責(zé)任人員進(jìn)行處罰是本次立法的一個(gè)創(chuàng)新，條例共對(duì)五類行為設(shè)定了個(gè)人責(zé)任：一是違反條例規(guī)定發(fā)生環(huán)境污染事故的行為；二是違反規(guī)定超標(biāo)排污的；三是違反規(guī)定無證排污的；四是違反規(guī)定超總量排污的；五是違反規(guī)定拒不執(zhí)行重污染天氣下臨時(shí)管控措施的行為。以上規(guī)定也是為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境違法的懲處力度。

四是擴(kuò)大行為罰的適用范圍。行政處罰理論和立法實(shí)踐一般是根據(jù)違法行為造成的社會(huì)危害結(jié)果來設(shè)定處罰，但環(huán)保執(zhí)法中，一些違法行為的危害結(jié)果不是立即顯現(xiàn)，或者難以立即確認(rèn)，因此，原辦法規(guī)定了違法行為發(fā)生即可進(jìn)行處罰的“行為罰”。例如，機(jī)動(dòng)車排放明顯可見黑煙即可予以處罰的制度。實(shí)踐證明，對(duì)冒黑煙這類行為，行為罰比結(jié)果罰更能夠提高執(zhí)法可操作性。因此，條例將行為罰的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，規(guī)定無組織排放。機(jī)動(dòng)船、鍋爐、窯爐冒黑煙等行為，可適用行為罰。

五是強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任與刑事責(zé)任相銜接。為了在大氣環(huán)境行政違法責(zé)任追究與刑事責(zé)任追究之間形成全面對(duì)接的長(zhǎng)效機(jī)制，條例中對(duì)此作了專門規(guī)定。

（二）推動(dòng)建立長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染立法協(xié)作

大氣污染防治的規(guī)律表明，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，單靠一兩個(gè)城市從本地污染源上控制是不夠的，必須建立區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，共同防治。條例在國(guó)家“大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃”（國(guó)十條）的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作作了專章規(guī)定，以進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)三角三省一市大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，主要內(nèi)容有：一是推進(jìn)三省一市在節(jié)能減排、污染排放、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰等方面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步對(duì)接；二是強(qiáng)化大氣環(huán)境信息共享及污染預(yù)警聯(lián)動(dòng)、信息通報(bào)和應(yīng)急協(xié)調(diào)；三是采取有效措施推進(jìn)秸稈禁燒；四是推動(dòng)建立和完善以流動(dòng)源為重點(diǎn)的區(qū)域協(xié)同監(jiān)管。五是推動(dòng)建立可能對(duì)相鄰省、市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項(xiàng)目的信息通報(bào)機(jī)制。六是推進(jìn)大氣污染防治方面的信息共享和科研合作。